編者按：在第九屆公交都市發(fā)展論壇上，上海城市交通設(shè)計(jì)院有限公司副院長(zhǎng)俞雪雷做了《新時(shí)期城市地面公交改革與發(fā)展思考》主題報(bào)告。

俞雪雷認(rèn)為，當(dāng)前城市地面公交處在更為多元競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中。更多里程城市軌道交通的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、居民小汽車保有量的持續(xù)增長(zhǎng)、共享自行車與電動(dòng)車交通方式的應(yīng)用、以及人們對(duì)交通出行品質(zhì)與舒適的更高要求，使得傳統(tǒng)地面公交的比較優(yōu)勢(shì)在逐步降低。

另外，受三年疫情的影響，相當(dāng)一部分人的出行習(xí)慣發(fā)生改變，在此種種因素的影響下，各大城市地面公交客流的下降是必然的，在當(dāng)前新的發(fā)展時(shí)期，必須找準(zhǔn)地面公交的定位，保障其城市交通運(yùn)輸服務(wù)的底線，并主動(dòng)尋找需求提供高品質(zhì)的服務(wù)。

一、以史為鑒——96年上海公交改革的啟示

上海作為擁有2500萬(wàn)人口規(guī)模的國(guó)際化大都市，在其城市地面公交發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)歷過(guò)多輪的公交行業(yè)改革，其中96年的改革俗稱“三制改革”是在當(dāng)時(shí)急需扭轉(zhuǎn)公交大幅虧損、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要轉(zhuǎn)變。我們回顧96年的一系列改革措施，可以對(duì)當(dāng)前的城市公交發(fā)展提供一些借鑒。

取消月票的票制改革。隨著改革開(kāi)放的深入以及八十年代大量知青的返滬，當(dāng)時(shí)上海公交呈現(xiàn)出容量不足的問(wèn)題，同時(shí)為進(jìn)一步發(fā)揮公交企業(yè)的積極性，由原來(lái)的公交場(chǎng)逐步成立公交分公司。但受當(dāng)時(shí)的體制、機(jī)制的限制，公交運(yùn)行從87年開(kāi)始出現(xiàn)虧損后，也是逐年日益嚴(yán)重。

上海公交月票開(kāi)始于1908年，解放后，6元的月票票價(jià)從1956年至1990年的34年間沒(méi)有過(guò)漲價(jià)，但即使后來(lái)1994年漲價(jià)到25元，按照當(dāng)時(shí)的成本計(jì)算，每銷售一張?jiān)缕本鸵潛p20多元。

當(dāng)時(shí)月票的存在造成了幾個(gè)消極的因素：一是由于企業(yè)之間無(wú)法對(duì)月票進(jìn)行票務(wù)清分，導(dǎo)致公交對(duì)站臺(tái)乘客的消極服務(wù)，乘客多一個(gè)不如少一個(gè)；二是抱著“不用就是吃虧”的思想，月票乘客往往一兩站短距離的交通也會(huì)選擇公交，導(dǎo)致公交客流統(tǒng)計(jì)的虛高。所以從運(yùn)營(yíng)角度看，當(dāng)時(shí)對(duì)于票制改革的首要就是取消月票。

后來(lái)自1996年元旦開(kāi)始，取消月票，各公交運(yùn)營(yíng)單位獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是，公交客流與預(yù)估計(jì)的1400萬(wàn)出現(xiàn)了大幅度偏差，實(shí)際大概在600萬(wàn)左右。但這并不能說(shuō)是取消月票制度的失敗，反而是對(duì)于推動(dòng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化票務(wù)結(jié)算方面有較大的作用，更為重要的是把真正的公交客流需求展現(xiàn)了出來(lái)，這對(duì)于后來(lái)城市地面公交的發(fā)展有著比較大的積極作用。

優(yōu)化管理的體制改革。各公交運(yùn)營(yíng)單位實(shí)行獨(dú)立核算、獨(dú)立法人，很大程度上調(diào)動(dòng)了公交運(yùn)營(yíng)單位的積極性，各單位積極增加運(yùn)營(yíng)線路、延長(zhǎng)線路，主動(dòng)尋找客源、增收節(jié)支。在此背景下，1996年10月撤銷了上海市公交總公司，同年7月成立了上海市公交客運(yùn)管理處，原公交的營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)歸客運(yùn)管理處管理。同年12月成立了上海市公交控股公司，原公交的物業(yè)歸控股公司管理。這就是公交的體制改革。

激發(fā)企業(yè)活力的機(jī)制改革。公交改革后，多家企業(yè)出現(xiàn)了虧損嚴(yán)重、入不敷出的困難局面，由此通過(guò)機(jī)制改革，采取多種方式，充分激發(fā)企業(yè)活力，減輕企業(yè)包袱。

首先是解決人的問(wèn)題，通過(guò)分流、轉(zhuǎn)崗以及其他多種方式，優(yōu)化企業(yè)人員結(jié)構(gòu)。其次通過(guò)融資、盤活資產(chǎn)等手段解決錢的問(wèn)題，再次鼓勵(lì)企業(yè)積極經(jīng)營(yíng)，充分激發(fā)企業(yè)的活力。

以上海第一輛空調(diào)車為例，即使當(dāng)時(shí)普遍5毛錢的公交票價(jià)基礎(chǔ)上，空調(diào)車實(shí)行2元票價(jià)，并沒(méi)有引起廣大居民的投訴，反而空調(diào)車輛乘客爆滿，這其實(shí)很好地說(shuō)明了公交車的票價(jià)貴還是便宜取決于提供什么樣的服務(wù)?，F(xiàn)在的公交車大家都堅(jiān)持2塊錢，如果是5塊錢，能不能提供5塊錢的服務(wù)？只有服務(wù)到位了，對(duì)等的公交相對(duì)高票價(jià)才不會(huì)引起社會(huì)公眾的反對(duì)。

二、再識(shí)公交——新時(shí)期城市地面公交的定位

正視公交客流向小汽車等交通方式的轉(zhuǎn)移。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年至2022年五年間全國(guó)小汽車由2億輛增長(zhǎng)至3億輛，增長(zhǎng)了50%，其中新能源小汽車由261萬(wàn)輛增長(zhǎng)至1310萬(wàn)輛，增長(zhǎng)了5倍。全國(guó)電動(dòng)兩輪車年產(chǎn)量由2017年的3000萬(wàn)輛增長(zhǎng)至2022年的將近6000萬(wàn)輛，也幾乎翻了一倍。

隨著更多里程軌道交通的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、居民小汽車保有量的持續(xù)增長(zhǎng)、共享自行車與電動(dòng)車交通方式的應(yīng)用，以及受三年疫情的影響，相當(dāng)一部分人的出行習(xí)慣已經(jīng)發(fā)生改變，各城市地面公交客流均呈現(xiàn)大幅下降的現(xiàn)象，而且存在客流進(jìn)一步下滑的態(tài)勢(shì)。

另一方面，伴隨著客流下降的同時(shí)，為滿足不斷擴(kuò)大的城市規(guī)模的交通出行需求，公交線網(wǎng)、站點(diǎn)覆蓋率、車輛數(shù)量等卻呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，導(dǎo)致城市地面公交運(yùn)營(yíng)的效率越來(lái)越低，政府財(cái)政的壓力越來(lái)越大。

地面公交是城市交通運(yùn)輸?shù)牡拙€保障。作為城市基本的運(yùn)輸服務(wù)功能，城市地面公交在保障城市交通有序、可靠運(yùn)行方面有其不可替代的作用。作為城市交通運(yùn)行的底線保障，尤其在滿足城市居民基本的出行服務(wù)要求、城市應(yīng)急、重大活動(dòng)等方面，城市地面公交是不可缺少的。

以上海為例，在2022年疫情期間，地面公交在人員轉(zhuǎn)運(yùn)、物資保障方面發(fā)揮了極大的作用，僅僅一個(gè)月內(nèi)累計(jì)轉(zhuǎn)運(yùn)43.02萬(wàn)人次，其中醫(yī)護(hù)人員9.03萬(wàn)人次。進(jìn)博會(huì)期間，各公交公司一方面臨時(shí)開(kāi)辟進(jìn)博會(huì)專線，另一方面數(shù)百輛備用公交車隨時(shí)待命，負(fù)責(zé)大客流的疏解。城市地面公交也體現(xiàn)了對(duì)老年人、孩童、以及其他社會(huì)弱勢(shì)群體出行的基本公平。

從綜合交通系統(tǒng)去定位城市地面公交。我們現(xiàn)在講城市地面公共交通，應(yīng)該在城市綜合交通系統(tǒng)的角度去理解認(rèn)識(shí)。隨著國(guó)內(nèi)城市群經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不管是城市中心區(qū)與郊區(qū)之間的擴(kuò)張關(guān)聯(lián)，還是城市群內(nèi)城市與城市之間的聯(lián)系，都由原來(lái)的同質(zhì)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，逐步轉(zhuǎn)向分工明確的區(qū)域合作態(tài)勢(shì)。可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)城市內(nèi)區(qū)與區(qū)之間的聯(lián)系、城市群內(nèi)城市之間的聯(lián)系將會(huì)越來(lái)越多，由此帶來(lái)的長(zhǎng)距離交通、跨區(qū)之間的通勤出行需求將會(huì)顯著增長(zhǎng)。

城際鐵路、市域鐵路、軌道交通將會(huì)發(fā)揮更為重要的作用。在此需求下，城市地面公交應(yīng)該同軌道交通（包括鐵路系統(tǒng)）統(tǒng)一起來(lái)，地面公交作為大網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)重要的一環(huán)，共同提供交通出行服務(wù)。由此如果我們?cè)賳为?dú)強(qiáng)調(diào)地面公交承擔(dān)300萬(wàn)還是500萬(wàn)的客流，就顯得意義不大。我們更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的是，地面公交在整個(gè)大公交服務(wù)體系內(nèi)的對(duì)網(wǎng)絡(luò)搭建、系統(tǒng)銜接方面的積極作用，強(qiáng)調(diào)地面公交的品質(zhì)服務(wù)。

三、順勢(shì)而為——地面公交的改革謀新

堅(jiān)持公交優(yōu)先理念不動(dòng)搖。社會(huì)發(fā)展至今，一方面小汽車保有量快速增長(zhǎng)，城市道路交通擁堵?tīng)顩r加劇，另一方面公交客流卻持續(xù)大幅下滑，公交運(yùn)營(yíng)效率降低，目前社會(huì)上對(duì)公交還要不要優(yōu)先出現(xiàn)了較多質(zhì)疑的聲音。

其實(shí)公共交通是城市綜合交通系統(tǒng)中極為重要的組成部分，其作為綠色、低碳、集約的交通方式，為城市的交通運(yùn)輸提供了最為基本的保障，也是服務(wù)于城市居民出行最為公平和低成本的交通方式，尤其在小汽車使用更為普及的今天，我們更應(yīng)該堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展、公交設(shè)施優(yōu)先保障的理念，不能因?yàn)榭土髁康南禄鴦?dòng)搖。

地面公交網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)是核心。地面公交的改革發(fā)展，其核心是現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)。我們?cè)瓉?lái)講的公交網(wǎng)絡(luò)更多是聚焦于地面公交作為單獨(dú)的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)地面公交網(wǎng)的覆蓋與服務(wù)?，F(xiàn)階段的地面公交網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該與城市其他公交系統(tǒng)結(jié)合，包括軌道交通、慢行交通等，強(qiáng)調(diào)城市公共交通系統(tǒng)的一張大網(wǎng)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行地面公交網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)。

首先，必須圍繞城市客運(yùn)走廊做強(qiáng)公交服務(wù)。也就是堅(jiān)持做公交走廊，采用多種可行的手段提高客運(yùn)走廊上公共交通服務(wù)的效率，包括設(shè)置公交專用道、建設(shè)BRT、或者有軌電車等中運(yùn)量系統(tǒng)，這是現(xiàn)階段能夠提高地面公交服務(wù)水平最直接、最有效的，也是最容易讓社會(huì)各方面能夠達(dá)成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的手段。

通過(guò)骨干走廊的梳理打造，優(yōu)化走廊內(nèi)的公交線路，塑造品牌的地面骨干公交線路，通過(guò)高頻次發(fā)車、高品質(zhì)服務(wù)、高效率的接駁，提高骨干走廊公共交通的運(yùn)營(yíng)效率。

其次，構(gòu)建更為清晰的地面公交架構(gòu)。以前城市交通方式比較單一的時(shí)候，地面公交作為居民出行最主要的機(jī)動(dòng)化方式，對(duì)其按照服務(wù)功能劃分為主干線路、次干線路、區(qū)域線路、輔助線路等多個(gè)層級(jí)是合理的，但現(xiàn)階段我們應(yīng)該改變一下思路，按照圍繞城市軌道交通、骨干公交線路，構(gòu)建城市公共交通一張網(wǎng)的理念，去設(shè)計(jì)地面公交系統(tǒng)。從功能上看或許主要兩個(gè)功能：一個(gè)是主干型線路，一個(gè)是功能型線路，其中功能型線路包括接駁線、就醫(yī)線等等。

再次，完善地面公交線路的退出機(jī)制。我們各個(gè)城市的地面公交線路規(guī)模越來(lái)越龐大，某一程度上和線路的退出機(jī)制不完善或者可執(zhí)行效果差有關(guān)。

在以往公交服務(wù)廣覆蓋理念的指導(dǎo)下，城市大餅攤多大，公交覆蓋就有多大，導(dǎo)致線路規(guī)模不斷增長(zhǎng)。一旦形成固定服務(wù)后，撤并線路勢(shì)必會(huì)造成少數(shù)甚至個(gè)別居民的出行不便，受制于輿情的壓力，我們撤并線路往往就非常困難，線路開(kāi)得了撤不掉。所以如何完善地面公交退出機(jī)制，這也是我們進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)，優(yōu)化線網(wǎng)的重要環(huán)節(jié)。

提供更高品質(zhì)的地面公交服務(wù)。現(xiàn)階段城市地面公交需要解決的并不是“有沒(méi)有”的問(wèn)題，而是“好不好”的問(wèn)題，我們要做的是以高品質(zhì)的服務(wù)之“術(shù)”謀良性發(fā)展之“道”。

過(guò)往我們發(fā)展地面公交，更多的圍繞“有沒(méi)有”展開(kāi)，重視公交線路、公交站點(diǎn)的廣覆蓋，但忽略了公交線路的服務(wù)功能，造成家門口的公交線路不能把人們送到想去的地方。

圍繞地面公交品質(zhì)的提升，更應(yīng)該從居民出行服務(wù)體驗(yàn)出發(fā)，比較地面公交與小汽車、電動(dòng)自行車之間的不同服務(wù)功能，由聚焦廣覆蓋轉(zhuǎn)向聚焦地面公交的運(yùn)行速度、乘坐環(huán)境、運(yùn)營(yíng)效率、品牌推廣等方面，各類線路與社區(qū)相結(jié)合，給予骨干線路的路權(quán)保障、信號(hào)優(yōu)先服務(wù)，通過(guò)高辨識(shí)度、靈活調(diào)度、信息服務(wù)等手段，同步提升乘坐環(huán)境，全方位提供高品質(zhì)的地面公交服務(wù)。

更合理的考核與補(bǔ)貼機(jī)制。地面公交的改革發(fā)展必須與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化既有的考核機(jī)制。目前城市地面公交服務(wù)更多從城市公平服務(wù)、保障弱勢(shì)群體的出行角度出發(fā)，我們采取了低票價(jià)、廣覆蓋的模式，在此情形下，我們?cè)龠^(guò)于強(qiáng)調(diào)城市公交分擔(dān)率是難以為繼的，政府財(cái)政的壓力會(huì)越來(lái)越大，而且對(duì)于現(xiàn)階段城市綜合交通服務(wù)來(lái)講，也沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義。

另外從企業(yè)考核角度看，由于政府充當(dāng)了公交運(yùn)營(yíng)的兜底角色，目前多數(shù)城市對(duì)于公交企業(yè)的考核，聚焦在地面公交的基本服務(wù)上，包括發(fā)車班次保障、早晚班次、司機(jī)到崗、違章考核等等，企業(yè)主動(dòng)經(jīng)營(yíng)的原生動(dòng)力不足，我們對(duì)于公交運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼很大程度上也在為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為買單。

所以必須制定更合理的考核與補(bǔ)貼機(jī)制，我們更應(yīng)該聚焦的是考核補(bǔ)貼有沒(méi)有和客流、服務(wù)有正向的激勵(lì)，交通空白區(qū)域的保障線路有沒(méi)有提供基本的服務(wù)保障等。

競(jìng)爭(zhēng)并合作的綠色交通出行思維。現(xiàn)階段地面公交客流降低有很多聲音歸咎于電動(dòng)自行車發(fā)展、共享單車的發(fā)展，似乎他們的存在是導(dǎo)致地面公交經(jīng)營(yíng)困境的主要因素之一。對(duì)此我們應(yīng)該從更宏觀的角度看待這個(gè)問(wèn)題，從城市交通服務(wù)看，居民選擇的永遠(yuǎn)是最便捷、最舒適、最低成本的交通方式，對(duì)于多數(shù)氣候適宜、地形適宜的城市來(lái)講，電動(dòng)自行車、共享單車在中短距離出行中，有著非常明顯的優(yōu)勢(shì)。

存在即合理，我們強(qiáng)調(diào)公交優(yōu)先的同時(shí)，不能站在大多數(shù)居民出行習(xí)慣的對(duì)立面。同時(shí)電動(dòng)自行車和共享單車本身也是非常友好的綠色交通方式，我們強(qiáng)調(diào)公交出行的本質(zhì)目的，也是主張出行的集約以及綠色，從這方面看，兩者是不矛盾的。所以我們對(duì)于地面公交發(fā)展更應(yīng)該思考與共享個(gè)體交通方式之間的差異化競(jìng)爭(zhēng)與高效率合作關(guān)系，發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢(shì)，從出行鏈服務(wù)的角度，共同提供城市的公共交通服務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

地面公交現(xiàn)實(shí)發(fā)展正遭遇困境和瓶頸期，后續(xù)需要發(fā)展與改革，但我們也應(yīng)該充分肯定地面公交在城市交通服務(wù)保障中發(fā)揮的重要作用，以及公交行業(yè)自身為高品質(zhì)發(fā)展做出的探索和努力。疫情過(guò)后地面公交客流降至目前的水平，或許這部分人群已經(jīng)是選擇我們地面公交最忠實(shí)的客戶，或者說(shuō)是不得不選擇地面公交的人群。我們應(yīng)該做的是，把現(xiàn)有的客戶保障好、服務(wù)好，然后通過(guò)全社會(huì)的共同努力，謀求更高水平的城市地面公共交通服務(wù)。